TARIM ARAZİLERİNİN KORUNMASI VE KULLANILMASINA DAİR YÖNETMELİĞİN İPTALİNE YÖNELİK DANIŞTAY BAŞVURUSU
DANIŞTAY BAŞKANLIĞI’NA
DAVACI: Gökhan GÜNAYDIN
TMMOB Ziraat Mühendisleri Odası Başkanı
Karanfil Sokak No: 28/12
06640 Kızılay / ANKARA
DAVALI: Tarım ve Köyişleri Bakanlığı
Milli Müdafaa cad. No:20,
06100 Bakanlıklar / ANKARA
DAVANIN TÜRÜ: İptal Davası
DAVANIN KONUSU: 13 Haziran 2003 tarih, 25137 sayılı Resmi Gazete’de “Tarım Arazilerinin Korunması ve Kullanılmasına Dair Yönetmelik” yayımlanmıştır. İlk yayımlanma tarihi 11.03.1989 olan söz konusu yönetmelik, o tarihten bu yana on kez değişikliğe uğratılmıştır. Yönetmeliğin hazırlanma amacı, tarım alanlarının amacına uygun bir şekilde kullanılmasını sağlamak ve hangi hallerde tarım dışı amaçlarla kullanılabileceğine dair ilke ve esasları belirlemek olmasına karşın; yapılan değişikliklerin tümü, tarım alanlarının tarım dışı amaçla kullanımına olanak tanıyan istisnaları, kamu yararı ilkesinin tanımladığı toplumun ortak ve uzun vadeli çıkarlarına ve yönetmeliğin ruhuna aykırı olacak şekilde genişletmek üzere hazırlanmıştır. Bu nedenle, Tüzüğünde belirtilen en temel amacı “ülkemizin tarımsal varlığı ve kaynaklarının korunması” olan TMMOB Ziraat Mühendisleri Odası olarak, söz konusu Yönetmeliğin tarım arazilerinin amaç dışı kullanımına yol açacak olan; 3. maddesinin e), g), ı), i), j), k), m), n), o) ve ö) fıkralarının; 5. maddesinde yer alan “.. izinlendirilmesi talep edilen arazi mutlak tarım arazisi ise bu Yönetmeliğin 9, 10, 11 ve 13 üncü maddelerinde yer alan istisnalar hariç, İl Müdürlüğünce doğrudan reddedilir” ibaresinin; 6. maddesinin ikinci paragrafının tümüyle; 7. maddesinin ilk paragrafındaki “11 ve 13 üncü” ibaresinin; 8. maddesindeki “marjinal tarım arazileri içerisinden veya” ibaresinin; 9. maddesinin ilk paragrafındaki “Marjinal Tarım arazilerinden başlamak kaydıyla,” ibaresinin, b) fıkrasının tümüyle, yine e) ve f) fıkralarının tümüyle; 10. maddesinin b) fıkrasında yer alan “... üretim ve depolama tesisleri ile bunlara ait ek tesisler” ibaresinin, c) ve d) fıkralarının tümüyle, 10. maddesinin son paragrafının tümüyle; 11. maddesinin ikinci fıkrasının; 13. maddesinin ilk paragrafı hariç tüm hükümlerinin iptali ve öncelikle yürütmelerinin durdurulmasını isteme gereği doğmuştur.
OLAYIN ÖZETİ: Tarım toprağının korunması ve amacı dışında kullanılmasının önlenmesine yönelik olarak, ülkemiz genel düzenleyici işlemler hiyerarşisinde yer alan mevzuatta, ayrıntılı hükümler bulunmaktadır.
Anayasal hükümler : T.C. Anayasası Devlete, 44. maddesi ile “toprağın verimli olarak işletilmesini korumak ve geliştirmek”, 45. maddesi ile de “tarım arazileri ile çayır ve meraların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek” görevlerini yüklemiştir. Anayasa’mızın 45. maddenin gerekçesinde; “Madde, Devlete tarım arazilerinin ve çayırlarla meraların amaç dışı kullanılmasını önleme görevi vermektedir. Bu ifade ile amaçlanan tarım arazilerinin endüstri ve şehirleşme sebebiyle yok edilmesinin önlenmesidir. Devlet, bu amaçla yasal düzenlemeler yapmalıdır” ifadesi yer almaktadır.
Anayasamızın 166. maddesi, “Ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayiin ve tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülke kaynaklarının döküm ve değerlendirilmesini yaparak verimli şeklide kullanılmasını planlamak, bu amaçla gerekli teşkilatı kurmak Devletin görevidir” hükmüne amirdir.
Yine Anayasa’mızın 56. maddesine göre; “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek devletin ve vatandaşların ödevidir.”
Tüm bu maddelerle birlikte Anayasanın mülkiyet hakkının kullanımını düzenleyen 35. maddesi, herkesin mülkiyet ve miras haklarına sahip olduğunu belirttikten sonra, “mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz” demektedir. Bu sınırlama, her türlü mülkiyet için, dolayısıyla toprak mülkiyeti için de geçerlidir.
Anayasa’mızın tarım topraklarını korumak ve amaç dışı kullanılmasını önlemek konusundaki açık hükümlerinin, daha sonra çıkarılan Yasa ve Yönetmeliklerde aynı netlik ve kararlılıkta yer bulduğunu söylemek güçtür.
Yasal hükümler : Ülkemizde toprakların korunması, geliştirilmesi ve verimli kullanılması görevi, çeşitli yasalarla çeşitli kurumlara verilmiştir. Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın kuruluş ve görevleri hakkındaki 441 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 2. maddesinde bu Bakanlığa, “tarım alanlarının gayesine uygun bir şeklide kullanılmasını sağlamak” görevi verilmiştir. 441 sayılı KHK’nın 10. maddesinin a) bendi, Koruma ve Kontrol Genel Müdürlüğü’nü, tarım alanlarının amacına uygun kullanılması konusunda işbirliği ve koordinasyon sağlamakla görevlendirmiştir. 3202 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun’un 2. maddesi ile aynı görev, bu Genel Müdürlüğe verilmiştir. Çevre Kanunu’nun 1. maddesinde, Kanun’un amaçları arasında “arazinin en uygun kullanım ve korunmasını sağlamak” sayılırken, Tarım Reformu Kanunu’nun 1. maddesinde kanunun amacının, “toprağı verimli işletmek ve korumak” olduğu belirtilmiştir.
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı hükümleri : Ülkede hızlı ve dengeli bir kalkınmayı gerçekleştirebilmek amacıyla oluşturulan Kalkınma Planları, bu konudaki gerekli hedef, ilke ve yöntemleri göstermektedir. Kamu kesimi için emredici, özel kesim için yönlendirici olan Kalkınma Planlarından en sonuncusu olan ve 2001-2004 yıllarını kapsayan 8. Beş Yıllık Kalkınma Planında (BYKP), Genel Tarım Politikaları içerisinde “Amaçlar, İlkeler ve Politikalar” bölümünde, “Detaylı toprak etütlerinin ve toprak haritalarının yapılması ile toprakların kullanım ve korunmasına ilişkin bir kanunun çıkarılması, kadastro çalışmalarının tamamlanması ve toprak veri tabanının oluşturulması sağlanarak Arazi Kullanım Planı hazırlanması” hükmü mevcuttur.
8. BYKP’nin “Kırsal Altyapı” başlığı altında “Mevcut Durum”; “Sınırlı olan toprak ve su kaynaklarının tahsis, kullanım ve yönetimine yönelik yeterli mevzuatın bulunmayışı doğal ve ekonomik kaynakların israfına yol açmaktadır” ve “Arazi kullanım planlarının bulunmayışı, tarım alanlarının tarım dışı kullanımındaki artış, mevcut arazilerin miras ve satış yoluyla bölünmesi nedenleriyle bir yandan tarım alanlarında azalma ve verim düşüklüğü yaşanırken, diğer yandan yasal düzenlemeye ihtiyaç duyulan arazi toplulaştırma hizmetleri yeterince gerçekleştirilememektedir” şeklinde tanımlanmaktadır.
“Amaçlar, İlkeler ve Politikalar” olarak; “ Gerekli teknik ve kurumsal yapının oluşturulması ve gelişen teknolojilerin kullanılmasıyla, toprak potansiyelinin tespiti amacıyla yapılan etüd çalışmalarının, temel toprak etüdleri bazında yapılmasına ve buna dayalı arazi kullanım planlarının hazırlanmasına başlanılacaktır” ve “Tarım alanlarının parçalanması, özellikle sulu tarım alanlarının tarım dışı kullanımı, işlemeli tarıma uygun olmayan alanlarda tarım yapılması önlenecek ve arazi toplulaştırma hizmetleri hızlandırılacaktır.” denilmektedir.
“Hukuki ve Kurumsal Düzenlemeler” olarak ise, “Toprakların tahsisi, korunması (erozyon, parçalanma, kirlenme, çoraklaşma, amaç dışı kullanımına karşı), sınıflandırılması, sektörel ve sektörler arası kullanım ve üretim için planlanması gibi konularda tüm aksaklıkları düzeltecek ve boşlukları kapsayacak çerçeve nitelikte Arazi Kullanımı ve Toprak Koruma Kanunu çıkartılacaktır” hükmü amirdir.
Yönetmelik hükümleri ve Yargı kararları : Görüldüğü gibi Anayasa, çeşitli yasalar ve kamu kesimi için emredici olan Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda tarım alanlarının korunması, amaç dışı kullanımının önlenmesi ve bu alanda yaşanan olumsuzlukların ivedilikle giderilmesine yönelik açık hükümlere karşın, bu temel amaca hizmet etmek üzere çıkarılan “Tarım Alanlarının Tarım Dışı Gaye İle Kullanılmasına Dair Yönetmelik” te, varolan idari yargı kararları görmezden gelinerek, bu amaç ile açıkça çelişir düzenlemeler getirilmesine, ısrarla devam edilmektedir.
Tarım arazilerinin korunması ve amacına uygun kullanılması alanını doğrudan düzenleyen tek mevzuat, ilk kez 11.3.1989 tarih ve 20105 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “Tarım Alanlarının Tarım Dışı Gaye İle Kullanılmasına Dair Yönetmelik”tir. Adı geçen Yönetmelikte (i) 23.02.1990 tarih ve 20442 sayılı, (ii) 02.10.1991 tarih ve 21009 sayılı, (iii) 11.07.1994 tarih ve 21987 sayılı, (iv) 23.08.1995 tarih ve 22383 sayılı ve (v) 25.08.1998 tarih ve 23444 sayılı Resmi Gazetelerde yayımlanan değişiklikler yapılmıştır. 23.02.1990 tarih ve 20442 sayılı RG ile 02.10.1991 tarih ve 20979 sayılı RG’lerde yayımlanan değişiklikler, TMMOB Ziraat Mühendisleri ODA’mızın Danıştay nezdinde açtığı iptal davaları sonucu iptal edilmiştir.
Söz konusu Yönetmelik’te İdare’nin yaptığı ve ODA’mızın iptali istemi ile Danıştay’a başvurduğu değişiklik ile; “.. Ancak teşvik belgesi ile özel önem taşıdığı belirlenen entegre uçak, gemi ve otomotiv sanayii yatırımları; 1000’den fazla ortağı bulunan, bir ortağın hissesi sermayenin % 1’ini aşmayan şirket veya kooperatifler tarafından ihraç malı üretmek ve pazarlamak gayesi ile kurulacak sanayi ve ticaret merkezleri için daha uygun alternatif alanlar bulunmadığı takdirde 1, 2, 3 ve 4 üncü sınıf sulu tarım arazileri de tahsis edilebilir” istisnaları getirilmekte idi. Bunun üzerine ODA’mız, 1991/4431 no’lu dosya ile, yukarıda belirtilen madde aleyhine açtığı iptal davasında, şu savları ile sürmüştür; “Hızla artan nüfusu beslemek, ihracat gelirlerine katkıda bulunmak ve sanayiye kaynak aktarmak görevlerini üstlenmiş olan tarım kesiminin en vazgeçilmez ihtiyacı olan verimli arazilerin, gerçek dışı alternatifsizlik iddialarıyla tarım dışı amaçlara tahsisi, toplumumuzun geleceğini tehlikeye atmak anlamına gelmektedir. Yönetmelik, 1989’a dek süren talanı durdurmak amacıyla çıkartılmıştır. Gerçekleştirilen yönetmelik değişikliği, toplumumuzun ortak ve uzun vadeli yararını değil, yatırım maliyetini düşürmek gibi, yatırımcının kısa vadeli yararını gözeten bir yaklaşımın ürünüdür ve pek çok yasaya açıkça aykırıdır”.
Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunun, konu ile ilgili E:1993/781, K:1995/587 no’lu Karar’ında; “Anayasanın 45. maddesinde tarım arazileri ile çayır ve meraların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemenin, Devletin görevleri arasında sayıldığı; dava konusu yönetmeliğin dayanağı olan düzenlemelerde tarım alanlarının kullanımını ve tarım dışındaki kullanmaya tahsis edilebilecek arazinin tayin ve tespit konularında yetkili bulunan davalı idarenin bu yetkisini kamu yararına uygun olarak kullanmasının gerektiği; 6’ncı BYKP’nında,...artan nüfusun gıda maddeleri ihtiyacını karşılamak ve tarımsal ürünlerin ihracatını geliştirmek tarım sektöründe temel amaç olarak belirtildikten sonra, bu amaçla toprak ve su kaynaklarının en iyi şekilde kullanımını sağlamanın esas olacağının plan hedefleri arasında sayıldığı, tarım sektörünün ülke ekonomisi içindeki rolü dikkate alındığında, bu amaçların gerçekleştirilebilmesi için sulanabilen veya sulamaya açılabilecek tarım arazilerine ihtiyaç bulunduğu ve zaten sınırlı olan bu tip arazilerin sanayi yatırımlarına feda edilebilecek tarzda ve alternatif alan bulunamaması gibi belirsiz bir ifadeyle tarım dışı kullanıma tahsisinin kamu yararıyla bağdaştırılmasına olanak bulunmadığı gerekçesiyle Danıştay 10. Dairesi’nin verdiği iptal kararının onanmasına 09.06.1995 tarihinde oybirliği ile karar verilmiştir” denilmektedir.
Zaman içinde Danıştay’ın kararında belirttiği ifadeleri değiştirecek bir olumlu gelişme olmaması, tersine gıda güvenliği, açlık ve toprakların değeri konusunda toplumun duyarlılığının artmasına rağmen, Danıştay kararlarının ana doğrultusu “istisnaları genişlettirmeme” iken, belirli bölgelerdeki yüksek rantlardan yararlanma çabaları ve bu yoldaki baskılar sonucu, anılan yönetmelikte tarım topraklarının hızla tarım dışına çıkarılmasına yasal zemin oluşturacak yeni değişiklikler yapılmıştır.
25.08.1998 tarihli ve 23444 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan değişiklikle, adı geçen Yönetmeliğin “yürütme yetkisi”, Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün bağlı olduğu Bakan’a bırakılmış, yeni yönetmelik 26.08.1998 tarihli ve 23445 sayılı Resmi Gazetede “Tarım Alanlarının Tarım Dışı Gaye İle Kullanılmasına Dair Yönetmelik” adıyla, Devlet Bakanlığı tarafından yayımlanmıştır. Yönetmeliğin tarım arazilerini yok edici yönde değiştirilen bazı maddelerinin iptali amacıyla ODA’mızın Danıştay nezdinde açtığı İptal Davası sonucu, Danıştay 10. Dairesi,; “tarım alanlarının tarım dışı gaye ile kullanılmasının tespitinin Tarım ve Köyişleri Bakanlığınca ilgili kuruluşlarla işbirliği suretiyle yapılması ve tarım alanlarının korunması için gerekli tedbirlerin alınması gerekirken, belirtilen işbirliği ve koordinasyon sağlanmaksızın Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünce belirtilen bu gayeye yönelik olarak çıkarılan Yönetmelikte hukuka uyarlık bulunmadığı” gerekçesiyle, 29.11.2000 tarihli ve Esas No: 1999/130, Karar No: 2000/5886 sayılı Kararı ile Yönetmeliğin tümüyle iptaline karar vermiştir.
Alanı düzenlemek için Devlet Bakanlığı ile Tarım ve Köyişleri Bakanlığı tarafından 10.08.2001 tarih ve 24489 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “Tarım Arazilerinin Korunması ve Kullanılmasına Dair Yönetmelik”te, 8.6.2002 tarih ve 24779 sayılı, 22.9.2002 tarih ve 24884 sayılı Resmi Gazetelerde yayımlanan değişiklikler yapılmıştır. Son olarak Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nca 10.8.2001 tarihli yönetmeliği yürürlükten kaldıran “Tarım Arazilerinin Korunması ve Kullanılmasına Dair Yönetmelik”, 13.6.2003 tarih ve 25137 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
İptal istemine konu edilen işbu Yönetmelik, Anayasal, yasal hükümlere ve yüksek yargının yukarıda sözü edilen “istisnaları genişlettirmeme” yolundaki kararlarına karşın, “istisnaları genişleten” yeni düzenlemeler içermektedir. İdare’nin tarım alanlarını koruma ve kamu yararı dışında amaç dışı kullanıma yönelik kesin yasaklar getirme konusunda yapıcı tutumlardan ısrarla kaçınmakta olduğu, açılmak zorunda kalınan ve yargı kararlarıyla sürekli tescil edilen, ancak ilgililerce bir türlü gereken derslerin çıkarılmadığı davaların akış sürecinde de kendini göstermektedir.
Tarım Toprakları ile Kamu Yararı Arasındaki İlişki : Dünya ülkelerinin kalkınma süreçlerinde yaşadıkları deneyimler, çevre tahribine dayalı kısa vadeli kalkınma programlarının süratle tıkandığını; ülkelerin – ulusların geleceği için, doğal değerler tahrip edilmeden planlanan bir kalkınmanın en uygun yol olduğunu ortaya koymuştur. Sürdürülebilir olmayan bir kalkınma hedefi, 21. Yüzyılın Dünyasında yerini almayı hedefleyen ülkelerin insanına refah ve mutluluk sağlayamayacaktır.
Topraklarımızın ve verimli tarım arazilerimizin korunması, amacına uygun kullanılması ve toplumun tüm kesimlerinin kullanımına hizmet eden yatırımlar için kamu yararı ile sınırlı olarak bazı istisnalar getiren “doğru içerikte ve uygulanabilir nitelikte” bir yasama ve yürütme faaliyetinin gerekliliği ortadadır.
Oysa Yönetmelik, aşağıda ayrıntısı ile açıklanacağı üzere, tarım arazilerinin tarım dışına çıkarılmasına yönelik istisnaları kolaylaştırmakta ve “kamu yararı” ilkesine aykırı düzenlemeler getirmektedir.
Kamu yararına nerede ve ne olduğuna, nasıl somutlaştığına karar verme yetkisi, Türk Anayasal ve pozitif hukuk düzenine göre, asıl kural koyma yetkisine sahip bulunan “yasama” organındandır. Bu bakımdan da yasa koyucunun idareye bir görev ve buna bağlı yetki vererek o alanda işlem yapmasını isterken hangi amacın gerçekleştirilmesini düşündüğü ve istediğine bakılarak “kamu yararının nasıl somutlaştığını”na yorum yoluyla varılabilir. Yukarıda anayasa, yasa ve kamu kesimi için emredici olan 8. BYKP’da tarım arazilerini ve toprağı korumaya yönelik, kalkınmanın sürdürülebilir kalkınma ekseninde gerçekleştirilmesi gereğini ifade eden hükümler, bu yolda yasa koyucunun iradesini açıkça ortaya koymaktadır. Ayrıca Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu’nun E: 1993/781, K: 1995/587 no’lu ve 09.06.1995 tarihli kararı da, somut olayda kamu yararının ortaya çıkış şeklini çok net bir şeklide açıklamaktadır.
Bu çerçevede, Yönetmeliğin aşağıda belirtilen bölümlerinin, yine aşağıda belirtilen gerekçelerle iptali ve öncelikle yürütmelerinin durdurulması talep edilmektedir;
1. Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinin e) fıkrasında yer alan “Tarım Arazileri Sınıfı” tanımı; somut ölçütlere göre belirlenen ve dünya ölçeğinde kullanılan bir sınıflama yöntemi olan “Arazi Kullanım Yetenek Sınıflaması” yerine, nitelikleri Bakanlıkça belirlenen Mutlak Tarım Arazisi, Özel Ürün Arazisi, Dikili Tarım Arazisi ve Marjinal Tarım Arazisi sınıflamasına dayalı yeni bir tanımlama getirmektedir.
Öncelikle, Yönetmelik kapsamında daha sonra verilen “mutlak tarım arazisi” ve “özel ürün arazisi” tanımları, bilimsel literatürdeki tanımlarla örtüşmemekte olup, bu yönüyle üzerinde uzlaşma sağlanamamış, belirsiz bir içeriğe sahip bulunmaktadır. Ayrıca, aşağıda ayrıntılı olarak açıklanacağı üzere, sınıflama içerisinde yer alan “marjinal arazi” tanımı, yapılmaması gerektiği halde üzerinde tarım yapılmakta olan verimsiz arazileri ifade etmesi gerekirken, 8. maddede öncelikle tarım dışına çıkarılacak araziler olarak gösterilmekte, hatta Yönetmelikte bu grup, VIII. Sınıf arazilerin de önüne konmaktadır.
Ancak tüm bunlardan önemlisi, bu yeni tanımlamanın, Bakanlığa Yönetmeliğin uygulanmasını sağlamak ve kolaylaştırmak maksadıyla genelge ve talimat çıkarma yetkisi veren 16. madde ile birlikte değerlendirilmesi ile ortaya çıkmaktadır. Bu bağlamda toplu bir değerlendirme yapıldığında; tüm dünyada uygulanan “arazi kullanım yetenek sınıflaması” yerine, nitelikleri Bakanlıkça belirlenen mutlak - özel ürün – dikili - marjinal tarım arazisine dayanan bir sınıflamanın getirilmesi, bu sınıflamanın esasını oluşturan tanımlamaların, Bakanlığın genelge ve talimatları ile değiştirilebileceği, genişletilebileceği.. bunun da Yönetmelik’e konu tüm uygulamaları temelinden etkileyeceği dikkate alındığında; son derecede ucu açık bir yeni yapı ortaya çıkmaktadır.
Bu çerçevede, bilimsel – somut ölçütlere dayalı bir tanımlama yerine, “niteliği bakanlıkça belirlenen” ifadesi ile ucu açık bir takdir yetkisini İdare’ye tanıyan Yönetmeliğin 3/e maddesinin iptali talep edilmektedir.
2. Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinin g) fıkrasında yer alan “Mutlak Tarım Arazisi” tanımı; eksik bir tanım olup, belirlenme koşulları beşinci maddede açıklanmamıştır.
Toprak-Su Genel Müdürlüğü’nce 1966-71 yılları arasında ülke düzeyinde yapılan etütlerin 1982-84 yılları arasında güncelleştirilmesi sonucu hazırlanan ve KHGM tarafından yayımlanan “İl Arazi Varlığı” kitaplarında “Mutlak Tarım Arazileri (Birinci Derecede Önemli Tarım Arazileri)” şöyle tanımlanmıştır: “Mutlak tarım arazileri, orman, fundalık ve yerleşim alanları hariç, I. ve II. sınıf araziler ile, sulanan bahçeler dahil, diğer sınıflardaki yeterli suya sahip bütün sulu tarım arazileridir.”
Bu doğrultuda, mutlak tarım arazileri, ayrıntılı toprak etütleri sonucu saptanan sınıf ve kullanım şekillerine göre belirlenebilir. 3. Maddenin g) bendi ile getirilen tanım ise, belirli sınıf ve kullanım şekli ile alan boyutu getirmediği için, bütünüyle yoruma açıktır.
Tanımlamanın eksikliği, Yönetmeliğin izleyen maddelerinde belirtilen süreçlerin işleyişine engel olucu niteliktedir. Bu bağlamda olmak üzere, Yönetmelik’in 5. maddesinde, “İzinlendirilmesi talep edilen arazi mutlak tarım arazisi ise, bu yönetmeliğin 9, 10, 11 ve 13 üncü maddelerinde yer alan istisnalar hariç, İl Müdürlüğünce doğrudan reddedilir” denilmektedir. Oysa İl Müdürlüklerinin, toprak etüdüne dayalı olarak toprak sınıfını ve arazi kullanım şeklini belirlemeden, mutlak tarım arazisi ile ilgili taleplerle ilgili karar verebilmelerinin olanaksızlığı ortadadır.
Yine, Yönetmelik’in 7. maddesinin a fıkrasında, “Mutlak Tarım Arazileri, Özel Ürün arazileri ve ekonomik olarak verimli olan Dikili Tarım Arazileri ile arazi kullanma kabiliyet sınıfı I, II, III, IV olan sulu ve I, II olan kuru tarım arazilerinin” istisnalar dışında tarım dışı amaçla kullanılamayacağı belirtilmektedir. Arazi kullanma kabiliyet sınıfı I, II, III, IV olan sulu ve I, II olan kuru tarım arazileri, bilimsel ölçütlere göre zaten mutlak tarım arazisi olduğu için, bunlarla birlikte “mutlak tarım arazilerinin” de yeniden belirtilmesi, yalnızca tekrar ve kavram kargaşası yaratmaktadır.
Bu çerçevede, belirli sınıf ve kullanım şekli ile alan boyutu getirmeyen, bütünüyle yoruma açık olan ve hem kendi tanımı, hem de 3. maddenin e bendi ile olan bağlantısı kapsamında, bu bölümde anlatılan şekilde tarım arazilerinin amaç dışı kullanımına açık kapı bırakan Yönetmeliğin 3/g maddesinin iptali talep edilmektedir.
3. Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinin ı) fıkrasında yer alan “Özel Ürün Arazileri” tanımı;bilimsel ve teknik anlamda taşıdığın yanlışlıklar nedeniyle, Yönetmelik amacı ile çelişir sonuçlar doğmasına neden olabilecek niteliktedir.
Özel ürün arazileri, yalnızca sulu koşullarda özel bitkisel ürünlerin (Pirinç gibi) ve su ürünleri yetiştiriciliği ve avcılığının yapılabildiği alanları kapsamamakta; örneğin, tıbbi ve aromatik bitkiler gibi kimi ekonomik ve stratejik doğal bitkiler gerek sulu ve gerekse kuru koşullarda ve sadece özel ortamlarda, kendi özel habitatlarında üretilmektedir.
Özel ürün arazisi, başka ürün yetişmeyen değil, tam tersine yörede diğer ürünlerden daha değerli bir ürünün veya ürün grubunun yetiştiği arazidir. Mülga TOPRAKSU ve devamında KHGM tarafından yapılan etütlere göre hazırlanan ve halen konuyla ilgili tüm kesimlerin kullandığı haritalarda, “yöre ekolojisine uygun meyve, asma, fındık, fıstık, gül, çay ve benzeri ürünler”, özelliklerine uygun simgeler kullanılarak “özel ürün arazisi” olarak belirlenmiştir
Bu çerçevede, bilimsel ve teknik yönden taşıdığı yanlış içerik ile Yönetmelik amacı ile çelişir sonuçlar doğmasına neden olabilecek olan Yönetmeliğin 3/ı maddesinin iptali talep edilmektedir.
4. Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinin i) fıkrasında yer alan “Marjinal Tarım Arazisi” tanımı; “.. kullanım kararlarının yerel ihtiyaçlara göre belirlendiği” gibi belirsiz açıklamaların yer aldığı, bilimsel dayanağı olmayan bir içeriğe sahiptir. Önceki Yönetmeliklerde yer almayan bu tanımın akademik literatürde de karşılığı yoktur.
Tarım arazileri, uluslararası bilimsel ve teknik arazi sınıflama yöntemlerine dayalı olarak tanımlanmış ve/veya tanımlaması yapılacak olan arazileri kapsar. Örneğin; arazi yetenek sınıflaması yöntemine göre ilk 4 sınıfta (I, II, III. ve IV. Sınıf) yer alan araziler işlemeli tarıma uygun arazileridir. ;
Yönetmeliğin getirdiği “marjinal tarım arazisi” tanımı, nitel ya da nicel yöntemlere göre yapılan sınıflamalara uymamakta, “geleneksel toprak işlemeli tarımın yapıldığı, yerel önemi olan” gibi belirsiz – ucu açık takdir yetkisine konu bir tanımlama olarak, Yönetmelik uygulamalarını belirsizliğe taşımaktadır. Bu nedenle, yönetmeliğin 3/i maddesinin iptali talep edilmektedir.
5. Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinin j) fıkrasında yer alan “Örtü Altı Tarım Arazileri” tanımında; bu tip araziler tanımlanırken, “.. örtüler altında ileri tarım teknikleri kullanılarak yapılan tarım arazileridir” ifadesi yer almaktadır. Bu haliyle tanım, bir yerin “örtü altı tarım arazisi” olarak sayılabilmesi için, ileri tarım tekniği kullanımını bir koşul olarak görmektedir.
Oysa ülkemizde, özellikle Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Fonu aracılığıyla finanse edilen küçük projeler olmak üzere, birçok bölge ve alanda, örtü altında, basit üretim teknikleri ile tarım yapıldığı bilinmektedir.
Böyle arazilerin, niteliği belirsiz bir “ileri tarım tekniği” koşulu ile ve bu koşulu taşımadıkları öne sürülerek “örtü altı tarım arazisi” sayılmaması, yukarıdaki maddelerde belirtilen gerekçelerle birlikte, Yönetmelik’in temel amacı ile çelişmektedir. Bu nedenle, yönetmeliğin 3/j maddesinin iptali talep edilmektedir.
6. Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinin k) fıkrasında yer alan “Sulu Tarım Arazisi” tanımı; “devlet yatırımları ile sulamaya açılmış veya sulama projesi kapsamında olan araziler” sınırlamasını getirerek, devlet yatırımı olmadığı halde yurttaşlar tarafından yapılan yatırımlarla sulu tarıma açılan ve ileride yapılacak yatırımlarla sulu tarım razisi olarak kullanılma niteliği taşıyan arazilerin tarım dışı kullanıma açılmasına yasal zemin oluşturmaktır.
Türkiye’nin 78 milyon hektar olan topraklarının 27,8 milyon ha’ı işlenebilir araziler olup, bunun 23,3 milyon hektarında kuru tarım, yalnızca 4,5 milyon hektarında ise sulu tarım yapılmaktadır.
İşlenebilir 27,8 milyon ha arazinin topoğrafik yapı itibariyle 16,7 milyon hektarı sulamaya elverişlidir. Toprak etütlerine göre bu sahanın 12,5 milyon ha sulanabilir niteliktedir. Ancak ekonomik olarak sulanabilecek miktar 8,5 milyon hektar olup, bu arazilerin 4,6 milyon hektarının DSİ Genel Müdürlüğünün gerçekleştireceği büyük sulamalarla, 2,9 milyon hektarının ise Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün yapacağı küçüksu, gölet ve terfili sulamalarla sulanması öngörülmektedir.
2003 yılında sulanan 4.6 milyar hektar alanın 2.3 milyon hektarı DSİ Genel Müdürlüğü, 1.3 milyon hektarı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü yatırımları ile sulanmaktadır. Geriye kalan 1 milyon hektar ise, halk sulamalarıdır.
Türkiye’de halkın kendi olanaklarıyla açtığı 10 bin adet sulama kuyusu bulunmakta olup; DSİ ve KHGM resmi verilerine göre, halkın kendi olanaklarıyla suladığı arazi miktarı 1.000.000 hektardır. Fıkra düzenlemesi, bu alanları sulu tarım arazisi saymamaktadır.
Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nca hazırlanarak görüşe sunulan ve web sitesinde yayımlanan (www.tarim.gov.tr) “Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanun Tasarısı”nda, sulu tarım arazisi, “Yetiştirilen bitkilerin ihtiyaç duyduğu suyun; doğal veya yapay olarak karşılanabildiği araziler” şeklinde tanımlanmaktadır. Bu tanım, sulu tarım arazisi anımı içerisine, halk sulamalarını ve sulanabilir tarım arazilerini de dahil etmektedir.
Yine, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı Tarımsal Üretim ve Geliştirme Genel Müdürlüğü’nün 24.06.2003 tarih ve 1412-10041 sayılı yazısı ile 81 Tarım İl Müdürlüğü ve Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’ne gönderdiği “Yönetmelik Uygulama Talimatı”nda; “Mutlak tarım arazisi ve diğer tarım arazilerinin tespitinde; Bakanlığımız tarafından 2002 yılında yayımlanan ‘Tarım Arazileri Standartları Değerlendirme Kriterleri ve Tanımlar” kitapçığında belirtilen hususlar dikkate alınarak yapılacaktır” denilmektedir. 2002 yılında yayımlanan ‘Tarım Arazileri Standartları Değerlendirme Kriterleri ve Tanımlar” adlı kitapta (EK 1) “sulu tarım arazisi” şöyle tanımlanmaktadır: “Sulu Tarım Arazisi (S): Yöreye adapte olmuş tarımı yapılan her türlü bitkinin büyüme devresinde ihtiyaç duyduğu suyun; doğal ve yapay olarak yeterli miktarda karşılanabildiği arazidir.”
Her türlü sektörel faaliyetin yürütülebilmesi, işletmecilik açısından bakıldığında, ekonomik rasyonaliteye bağlıdır. Tarımsal faaliyetin en önemli, niteliği değiştirilmesi en zor ve yitirildiğinde tekrar kazanılması neredeyse olanaksız olan kaynağı kuşkusuz topraktır. Toprak üzerindeki tarımsal faaliyetler ise, belirli ölçülerde suyun varlığı ile mümkündür. Bu çerçevede, önceki yönetmelikler ve Bakanlık belgelerindeki tanımlamada ana eksene toprak oturtulmakta ve sulanmayan ve fakat toprak özellikleri bakımından ekonomik ve teknik ölçülerle sulanması mümkün
olan arazi sulu tarım arazisi sayılmaktadır.
Bu nedenle, ülkenin şimdiki ve gelecekteki en önemli değerlerinden olan ve yitirildiğinde tekrar kazanılması olanaksız olan nitelikli toprakların üzerinde, devlet ya da halk tarafından yapılmış tesislerle sulu tarım arazisi niteliği kazanmış arazileri korumada çok daha geri bir düzenlemeyi ifade eden yönetmeliğin 3/k maddesinin iptali talep edilmektedir.
7. Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinin m) fıkrasında yer alan “Tarımsal Amaçlı Yapılar” ile n) fıkrasında yer alan “Tarımsal Amaçlı Entegre Yapılar” tanımları; Yönetmelik’in “Tarımsal Amaçlı Yapılar” başlıklı 11. maddesi ile birlikte değerlendirilmelidir.
Buna göre, tarımsal üretim ve/veya ilk işleme – değerlendirme için ihtiyaç duyulan “Tarımsal Amaçlı Yapılar” (madde 3/m) ve Tarımsal ürünlerin işlenerek fiziksel ve kimyasal özelliklerinin değiştirilip yeni ürüne dönüştürüldüğü “Tarımsal Amaçlı Entegre Yapılar” (madde 3/n) tanımlarına karşılık, “Tarımsal Amaçlı Yapılar” başlıklı 11. maddenin ilk paragrafında “tarımsal işletmenin ekonomik olarak yürütülmesini sağlamak için” gerekli tesislerin sayımı yapılmakta ve bu tip yapılara, 5000 m2’yi geçmemek üzere izin verileceği hükme bağlanmakta; 11. maddenin ikinci paragrafı hükmüne göre ise, “tarımsal ürünlerin işlenmesi ve değerlendirilmesi ile ilgili tesislere”, alternatif alan bulunamaması halinde, arazi sınıfına bakılmaksızın, işletmenin arazi varlığının 2/100’ünü geçmemek kaydıyla izin verileceği ifade edilmektedir.
Öncelikle şu söylenmelidir ki, 3. madde tanımları ile 11. madde düzenlemeleri arasında anlam karmaşasına yol açan bir belirsizlik vardır. 3/n maddesinde sayılan “Tarımsal amaçlı entegre yapılar” için bir izin prosedürü, 11. maddenin başlığı ve lafzı itibariyle Yönetmelik kapsamında yok gibi görünmekle birlikte, 11. maddenin ikinci paragrafının yorumu, tarımsal amaçlı entegre yapılara atıf yapıldığını ortaya koymaktadır.
Ayrıca, 11. maddede sayılan tarımsal amaçlı yapılar, 3194 sayılı İmar Yasası kapsamında istisna olarak değerlendirilmekte olup, ilgili yönetmeliklerde yapılan sayım ile uyuşmamaktadır.
Bu istisna yapılar hakkında 11. maddenin ikinci paragrafı ile getirilen yeni düzenleme, entegre nitelikli tesis ayrımını kaldırdığı için, 3194 sayılı yasa ile bağlı yönetmeliklerine ve kimi hükümleri iptal istemine konu yönetmeliğin amacına aykırıdır.
2001 tarihinde yayımlanan yönetmelikte “İşletmenin toplam arazi varlığının 1/100’ünü geçmeyecek şekilde” getirilen sınırlama, işbu Yönetmelik’te 2/100’e çekilmekte olup, bu durum, örneğin, I. sınıf sulu tarım arazisi üzerinde traktör fabrikası ya da mısır nişastası işleme tesisi kurmak isteyen istem sahibini, daha geniş arazi satın alarak, yönetmeliğin bu maddesinden yararlanma yoluna itebilecektir. Ayrıca sözü edilen oranın yükseltilmesi, Yönetmeliğin tarım arazilerinin kaybını kolaylaştıran yaklaşımını ortaya koymaktadır.
Bu nedenle, tümüyle yoruma açık ifadeler içeren Yönetmeliğin 3/m fıkrası, 3/n fıkrası ile 11. maddesinin ikinci paragrafının iptali talep edilmektedir.
8. Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinin o) fıkrasında yer alan “Arsa” ve ö) fıkrasında yer alan “Yerleşim Alanı” tanımları; “yerleşim alanları içinde veya dışında ilgili kuruluşlardan uygun görüş alınarak konut, sanayi, turizm ve benzeri amaçlarla yerleşim için imar planı yapılmış yerler” yanı sıra, uygun görüş alınmamasına karşın bu amaçla kullanılan, planı bulunmayan ve kaçak olarak kurulan kasaba, belde ve köy yoğun yerleşim alanlarını da kapsamaktadır.
Her türlü kötü niyete açık bu değişiklik, imarsız arazileri arsa sayan, imarsız yerleşimlere imar affı niteliği taşıyan, kaçak yapılaşmayı meşrulaştıran, imarla ilgili yasalardaki tanıma aykırı bir düzenlemedir. Bu nedenle, yönetmeliğin 3/o ve 3/ö fıkralarının iptali talep edilmektedir.
9. Yönetmeliğin “Arazi Özellikleri ve Yetenek Sınıfının Belirlenmesi” başlıklı 5. maddesinde, arazinin tarım dışına çıkarılabilir nitelikte olup olmadığının değerlendirilmesinde, “sınıf tespiti, kullanım şekli ve tarımsal özellikler esas alınır”, devamla, “izinlendirilmesi talep edilen arazi mutlak tarım arazisi ise bu yönetmeliğin 9, 10, 11 ve 13 üncü maddelerinde yer alan istisnalar hariç, İl Müdürlüğünce doğrudan reddedilir” denilmektedir.
Öncelikle belirtilmelidir ki, yukarıda da söylenildiği gibi, 441 sayılı KHK’nın 10. maddesinin a) bendi, Koruma ve Kontrol Genel Müdürlüğü’nü, tarım alanlarının amacına uygun kullanılması konusunda işbirliği ve koordinasyonla görevlendirilmiştir. Buna karşılık Bakanlığın bu hizmetleri ise, Tarımsal Üretim ve Geliştirme Genel Müdürlüğü (TÜGEM) bünyesinde 2001 yılında oluşturulan “Tarım Arazilerini Değerlendirme Dairesi Başkanlığı” tarafından yürütülmektedir.
441 sayılı KHK’da belirlemelerine aykırı olarak, görevsiz bir Genel Müdürlük çerisinde kurulan bir Daire Başkanlığı ile hizmet verilmesi, verilen izinlerin geçersizliğini gündeme getireceği gibi, verilen izin kararlarına yönelik yeni iptal davalarının gerekçelerini oluşturacaktır.
Ayrıca bu yapılanma, kamu kaynaklarının savurganca kullanılmasına yol açan ve görüşlerin doğru ve hızlı verilmesini engelleyen bir “ikili bürokrasi” yarattığı gibi, Danıştay 10. Dairesi’nin 29.11.2000 tarihli ve Esas No: 1999/130, Karar No: 2000/5886 sayılı Kararının aksine kamu yönetiminde işbirliği ve eşgüdüm sorununu çözememiştir. Toprak etüt ve haritalama ile arazi sınıflaması konusunda görevli olmayan, personeli bulunmayan Tarım ve Köyişleri İl Müdürlüklerine tarım arazilerinin tarım dışı amaçlı kullanım izni yetkisini vermek, tarım arazilerinin yerel baskılar sonucu daha kolay tarım dışına çıkarılması sonucunu doğurabilecektir.
Bunların dışında, yukarıda da belirtildiği gibi, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın EK 1’de sunulan ‘Tarım Arazileri Standartları Değerlendirme Kriterleri ve Tanımlar” kitapçığının 12 ve 13. sayfalarında, mutlak tarım arazileri; bitki kök bölgelerinde tuzluluk-alkalilik-drenaj-taşlılık-sel basması-erozyon gibi sorunlar olmayan, toprak derinliği en az 50 cm. olan, su geçirgenlik oranı en az 0.15 cm/saat en çok 50 cm/saat olan, PH’sı 4.5 ila 8.5 arasında, elektriki kondaktivitesi 4 mmhos /cm’den az ve değişebilir sodyum yüzdesi (ESP) 15’den az olan ... şeklinde bilimsel ölçütlerle tanımlanmaktadır.
Toprağın bu ölçütleri taşıyıp taşımadığı, ancak konunun uzmanı idarenin uzman elemanlarının, arazi ve laboratuvarlarda yapacakları çalışmalar ile ortaya konulabilir.
Bu bağlamda, toprak etüdleri konusunda insan kaynağı ve donanım açısından uzman tek idare olan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nce sınıf tespiti yapılmadan araziler hakkında görüş oluşturulması, mümkün değildir.
Bu nedenle, Yönetmelik’in 5. maddesinde yer alan “... İzinlendirilmesi talep edilen arazi mutlak tarım arazisi ise bu yönetmeliğin 9, 10, 11 ve 13 üncü maddelerinde yer alan istisnalar hariç, İl Müdür lüklerince doğrudan reddedilir” ibaresinin iptali talep edilmektedir.
10. Yönetmeliğin “Arazinin Doğal Yapısında Değişiklik Yapılması” başlıklı 6. maddesinin ikinci fıkrası, birinci fıkra ile çelişmektedir. Birinci fıkrada, bozulan arazinin niteliklerinin tespit edilemediği durumlarda ve dikili alanlarda kesme veya sökme yapılarak arazinin mevcut kullanma şekli bozulduktan sonra izin talebinde bulunulması halinde, tarımsal etüt ve toprak etüt raporu düzenlenmeyeceği ve uygun görüş verilmeyeceği hükme bağlanmış iken; ikinci fıkrada, arazinin doğal durumunun her ne sebeple olursa olsun tahrip edilmesi halinde, arazinin bozulmayan kısmı veya benzer özellik gösteren bitişik konumdaki arazilerden yararlanılarak tarımsal etüt ve toprak etüt raporu düzenleneceği ve tarım dışı amaçla kullanılıp kullanılmayacağının İl Müdürlüğünce karara bağlanacağı belirtilmiştir.
İkinci fıkranın, ilk fıkra ile olumlu görüş verilmeyen araziler hakkında, zorlama görüşleri gündeme getirebilecek olması nedeniyle, yönetmeliğin 6. maddesinin ikinci fıkrasının iptali talep edilmektedir.
11. Yönetmeliğin “Tarım Dışı Amaçla Kullanılamayacak Araziler” başlıklı 7. maddesi; 9, 10, 11 ve 13. maddelerde belirtilen istisnalar hariç olmak üzere, tarım dışı amaçlarla kullanılmaya tahsis edilemeyecek arazileri saymaktadır. Yönetmeliğin 9 ve 10. maddesine ek olarak, tarımsal amaçlı yapıları düzenleyen 11. ve plan değişiklerini içeren 13. maddesi, tarım alanlarını amacı dışında kullanımına yönelik, daha önceki Yönetmeliklerde olmayan istisnaları gündeme getirmektedir.
11. maddeye yönelik iptal istemi ve gerekçesi, 3/m ve 3/n fıkraları ile olan bağlantısı nedeniyle, yukarıda yedinci maddede belirtilmişti. 13. maddeye ilişkin iptal istemine ise, ileride değinilecektir.
Bu bağlamda, Anayasal – yasal hükümlere ve ilgili yüksek yargı kararlarının varlığına karşın, tarım alanlarının amacı dışında kullanımına yönelik istisnalar niteliğindeki 11 ve 13. maddelere yapılan atıfların (yönetmeliğin 7. maddesinin birinci fıkrasındaki “11 ve 13 üncü” ibaresinin) iptali talep edilmektedir.
12. Marjinal tarım arazisi tanımının iptali talep edildiği için, Yönetmeliğin “Tarım Dışında Kullanılacak Arazilerde Öncelik Sırası” başlıklı 8. maddesinde yer alan; “marjinal tarım arazileri içerisinden veya” ifadesinin de iptali talep edilmektedir.
13. Yönetmeliğin “Tarım Dışı Amaçlarla Kullanılabilecek Kuru Tarım Arazileri” başlıklı 9. maddesinin ilk fıkrasında; Marjinal Tarım arazilerinden başlamak kaydıyla, daha uygun alternatif araziler bulunmadığı takdirde;
a) Köylerin planlı yerleşimi için mevcut yerleşik alanların çevresinde,
b) Mevcut yerleşim alanlarına ilave olarak belediye veya mücavir alan sınırları içinde ilgili belediye tarafından
imar planı yapılmak istenen yerlerde,
c) Belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve dışında kurulacak Organize Sanayi Bölgeleri ve Küçük Sanayi Siteleri,
d) Toplam kullanım alanı 5000 metre kareyi geçmemek şartı ile karayolları güzergahlarında kurulacak oto yakıt satış stasyonları,
e) Katı atıkların etkisiz hale getirilmesi için yapılan tesisler ve ek tesisleri,
f) Ceza infaz kurumları ve tutukevleri yapı ve tesislerinin,genel maksatlar için gerçek ihtiyaca cevap verecek miktarlardaki diğer kuru tarım yapılan araziler ile ekonomik verim alınamayan dikili tarım arazilerinin, kamu yararının gözetilmesi ve tarımsal faaliyetlere zarar vermeyecek tedbirlerin alınması kaydıyla, tarım dışı faaliyetlere tahsis edilebileceği belirtilmektedir.
Öncelikle, VIII. sınıf arazinin bile bir yana bırakılarak, tümüyle keyfiyete açık bir “marjinal arazi” tanımlamasıyla istenen her yerin tarım dışına çıkarılabilir duruma getirilmesini önlemek amacıyla, “Marjinal tarım arazilerinden başlamak kaydıyla” ifadesinin iptali gerekmektedir.
Bunun yanında, 9/b maddesinin Yönetmeliğin değişiklikten önceki halinde, iptalini istediğimiz fıkrayı karşılayan fıkra; “Konut ihtiyacı için belediye ve mücavir alan sınırları içinde bulunan yerleşim alanlarına ilave olarak iskana açılmak istenen yerlerde” hükmünü içermektedir. 9/b ile getirilen “Mevcut yerleşim alanlarına ilave olarak belediye veya mücavir alan sınırları içinde ilgili belediye tarafından imar planı yapılmak istenen yerlerde,” ifadesi ile Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nın imar planı değişiklikleri yerine yalnızca Belediyelerin yapacağı değişikler gündeme getirilmiştir. İlgili kurumlardan görüş almadan Belediye Meclisi kararı ile yapılan imar ve ek imar planlarının ve plan değişikliklerinin büyük miktarlarda tarım arazisini yok ettiği gerçeği ortada iken, “konut ihtiyacı” sınırlaması da kaldırılarak getirilen yeni düzenleme, tarım arazilerinin tarım dışı kullanımını kolaylaştırıcı yönde bir düzenlemedir.
Bakanlıkça hazırlanan ve www.tarim.gov.tr adresinde de görüşe sunulan “Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu” Tasarısında; “Ancak, alternatif alan bulunmaması şartıyla; a) Savunmaya yönelik stratejik ihtiyaçlar, b) Verimliliği saptanmış maden ve petrol arama ve işletme faaliyetleri, c) Doğal, tarihi ve kültürel varlıkların korunması ve doğal afetlerin önlenmesi, d) Üstün kamu yararı amaçlı kamu yatırımları için talepte bulunulması halinde Bakanlığın uygun görüşü alınarak Bakanlar Kurulu Kararı ile izin verilir. Bunların dışında kalan ve onaylı toprak koruma projesi olan tarım arazileri, Bakanlığın uygun görüşü ile istenilen amaçla kullanılabilir”denilmektedir.
Yasa tasarısında istisnaların daraltılması ve izne yönelik kararın Bakanlar Kurulu’na bırakılmasına karşın, 9, 10, 11 ve 13. maddede istisnaların genişletilmesi, tarım alanları aleyhine sonuç doğuracak önemli bir çelişkiyi gündeme getirmektedir. Yasa ile korunması amaçlanan tarım arazilerinin, yasa çıkmadan önce bir yönetmelikle tarım dışı kullanıma açılması, hukuk dışıdır ve kabul edilemez.
Yönetmeliğin e) fıkrasındaki yer alan “katı atıkların etkisiz hale getirilmesi için yapılan tesisler ve ek tesisler” ve f) fıkrasında yer alan “ceza infaz kurumları ve tutukevleri yapı ve tesisleri”, tarım arazileri üzerine acilen kurulması gereken yapılar değildir. Bu tür tesislerin yapımı için, tarım arazileri dışında yer bulmak her zaman mümkündür. İdare’nin, bu araştırmayı yaparak, tespit edeceği uygun alternatif alanlar üzerinde bu tür tesislerin inşasına izin verme yükümlülüğü bulunmaktadır.
Bu nedenle, yönetmeliğin 9. maddesinin birinci paragrafındaki “Marjinal tarım arazilerinden başlamak kaydıyla” ifadesinin, b) fıkrasının, İdareye, fıkrayı yalnızca “konut ihtiyacı” na yönelik yeniden düzenleme olanağı tanımak bakımından, tümüyle, yine e) ve f) fıkralarının tümüyle iptali talep edilmektedir.
14. Yönetmeliğin “Tarım Dışı Amaçlarla Kullanılabilecek Sulu Tarım Arazileri ve Diğer Araziler” başlıklı 10. Maddesinin b) bendi ile; “ham petrol ve doğalgaz arama, üretim ve depolama tesisleri ile bunlara ait ek tesisler”; (d) bendi ile “Sera ve Sera Organize Sanayi Bölgeleri”, tarım dışına çıkarılacak istisnalar arasına alınmıştır. Önceki yönetmeliklerde yağışa bağlı (kuru) tarım arazilerine yönelik istisnalar arasında yer alan “Milli savunma tesisleri, hava alanları ve ek tesisleri” c) bendi ile sulu tarım arazilerindeki istisnalara alınarak sulu tarım arazilerindeki istisnalar genişletilmiştir.
Ülkemizdeki sulanabilir alan büyüklüğüne ilişkin verilere, yukarıda değinilmişti. Sulanabilir alan büyüklüğü, 1950’de 41.9 bin hektar iken, bu rakam 1960’ta 89.3, 1975’te 420 bin hektara, 2003’te 4.6 milyon hektara yükselmiştir. Cumhuriyet döneminde kıt kaynaklara rağmen yapılan yatırımlarla, tarım için en önemli kaynak olan sulanabilir alanlarda önemli artışlar sağlanmıştır.
Yapılmış olan toprak etütlerine göre, arazi varlığımızın % 6.53’ü I.sınıf, %8.80’i II. sınıf, % 9.89’u III. sınıf ve % 9.41’i IV. sınıftır. Ülkemizde korunması gereken araziler ülkemizin yaklaşık dörtte birini oluşturmakta, her türlü tarıma elverişli araziler ise sadece % 6.5 oranında bulunmaktadır. Dolayısıyla çölleşme tehdidi altındaki ülkemiz, toprak kaynakları açısından zengin bir ülke değildir.
Yukarıda verilen arazi varlığı durumumuza rağmen, toplam arazi varlığı içerisinde zaten çok düşük bir oranda bulunan nitelikli tarım arazileri, her nasılsa, çok daha büyük miktarlardaki daha az nitelikli araziler içinde alternatif alan bulunamadığı gibi yapay ve gerçeğe aykırı gerçeklerle tarım dışına çıkarılmaktadır.
Sanayi yatırımlarının büyük çoğunluğu Bolu, Düzce, Bursa, Sakarya yöresinde, son derece nitelikli tarım arazilerinin üzerine, çeşitli yönetmelik değişiklikleri, uygulama yanlışları ile kurulmuştur / kurulmaktadır. Tarım toprağı üzerinden geçirilmiş karayolları ile oluşturulan cazibe merkezleri nedeniyle yatırımcıların kendisi açısından en az taşıma maliyeti oluşturacak bölgelerde fabrika kurma isteği, kuşkusuz kamu yararı kavramının somut olaylarda karşılığını oluşturan nitelikli tarım topraklarının hoyratça tüketilmesi sonucunu doğurmamalıdır.
10. maddenin b) fıkrası ile;“ham petrol ve doğalgaz arama, üretim ve depolama tesisleri ile bunlara ait ek tesisler”, alternatif alan bulunamadığı “gerekçesi” ile, sulu tarım arazisi içinde kurulabilecektir. Ham petrol ve doğalgaz aramasının sulu tarım arazisi üzerinde dahi yapılmasında, kamu yararının bulunduğu düşünülebilir. Ancak aynı saptama, “depolama tesisleri ile bunlara ait ek tesisler” için yapılamaz. Bunların, “her ne olursa olsun, o arazi üzerinde kurulmak” zorunluluğu yoktur; dolayısıyla da mutlaka alternatif alanının aranması gereklidir.
10. maddenin c) fıkrası ile sulu tarım arazilerindeki istisnalar arasına alınan “Milli savunma tesisleri, hava alanları ve ek tesisleri”, 1989 yılından beri yağışa bağlı (kuru) tarım arazileri içinde yer alan bir istisna maddesidir. 2003 yılına değin bu konuda bir sorun yaşanmadığına ve kuru tarım arazilerinin sulu tarım arazilerine göre nicelik olarak çok fazla olması nedeniyle, toplumun tümünün yararına yönelik “Milli savunma tesisleri, hava alanları ve ek tesisleri” istisnasının, geçmişte olduğu gibi kuru tarım arazileri içerinde yer alması gerekmektedir.
Maddenin d fıkrasında yer alan ve alanı düzenleyen yönetmeliklere ilk kez giren Sera Organize Sanayi Bölgeleri konusunda bilinen tek örnek, Menderes Nehri ile Denizli Karayolu arasında 2500 dekarlık bir arazi üzerinde kurulacak Aydın - Köşk - Ege Sera İhtisas Organize Sanayi Bölgesi’dir. Yatırım programında yer alan bölge içerisinde gıda kurutma ve işleme fabrikalarında ürünlerin işlenerek entegre bir tarımsal sanayi bölgesi oluşturulması amaçlanmaktadır. Konunun OSB Yasası içerisinde değerlendirilmesi gerekirken, Yönetmelikle getirilen düzenlemenin, belli bir girişime yönelik özel bir düzenleme olduğu açıktır.
Bu konuda, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nın hazırladığı ve 21.05.2001 tarih, 24408 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Organize Sanayi Bölgeleri Yer Seçimi Yönetmeliği”nin ilgili hükümleri, dilekçeye konu yönetmelikle kıyaslandığında, tarım topraklarını koruma açısından çok daha ileri düzenlemeler getirmektedir. Organize Sanayi Bölgelerinin kuruluş ve işleyiş sürecinde düzenin sağlanması ve yasal bir statüye kavuşturulmaları için 15.04.2000 tarih ve 24021 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 4562 sayılı OSB Kanunu’nun amaçlarından biri de “tarım alanlarının sanayide kullanılmasının disipline edilmesi”dir.
21.05.2001 tarih ve 24408 sayılı Resmi Gazetede Yayımlanan Organize Sanayi Bölgeleri Yer Seçimi Yönetmeliği’nin 1/100.000 Ölçekli Eşik Analizinin Hazırlanması başlıklı 13. maddesinin bendinde “Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü Merkez ve Yerel Teşkilatları ile temas kurularak 1/100.000 ölçekli Toprak Kaynağı Envanter Haritasından, 1., 2., 3. sınıf tarım alanları, meralar; ayrıca gölet, sulama alanları ve drenaj tesislerini gösterir haritanın temin edilmesi”, j) bendinde “Tarım ve Köyişleri Bakanlığı merkez ve yerel teşkilatlarından su ürünleri üreme ve istihsal sahaları ile ilgili bilgiler” istenir denilmektedir. 15. maddeye göre, 1/100.000 ölçekli Eşik Analizi Haritasında, hiçbir kurumun yatırım ve proje alanına girmeyen, eğimi ve zemini yapılaşmaya elverişli olan, yerleşim alanlarını, hava kalitesini, su kaynaklarını, tarım arazilerini, zeytinlik alanları, kültür ve tabiat varlıkları ile sit alanlarını, sulak alanları, yaban hayatını olumsuz yönde etkilemesi mümkün olmayan, ulaşımı kolay olan ancak ikincil arter bağlantılı, enerji ve su temininin kolay olduğu, yerleşim merkezlerine, gidiş geliş zamanı da göz önüne alınarak yeterli bir uzaklıkta olan, varsa çevre düzeni planı, nazım imar planı kararlarına uygun olan, ana yol ile bölünmeyen, gelişme ve genişleme olanağı bulunan, yeterli büyüklüğe sahip ve çevresinde konut ve yan sanayi yerleşimine müsait yer bulunan alanlar, Bakanlık tarafından gerekli görülen tüm incelemeler sonucunda “Alternatif Alanlar” olarak belirlenmektedir. 20. maddeye göre; 1/25.000 ölçekli eşik analizi ve yerinde yapılan inceleme sırasında, OSB kurulabilecek alternatif alanların özellikleri arasında; h) varsa Çevre Düzeni Planına göre durumu, ı) mevcut arazi kullanım durumu, i) çevresindeki alanların mevcut ve planlama durumu, j) arazi kullanma kabiliyet sınıfları, k) eğimi ve yönü, t) drenaj durumu, u) taşkına maruz kalma durumu incelenmektedir. 24. maddesi gereği Bakanlık tarafından tespit edilen Yer Seçimi Komisyonuna temsilci göndermeleri istenen Kurumlar Listesi’nde, Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı Koruma ve Kontrol Genel Müdürlüğü, tarım reformu bölgelerinde Tarım Reformu Genel Müdürlüğü, incelenen OSB alternatif alanının mera vasfında olması durumunda Tarımsal Üretim ve Geliştirme Genel Müdürlüğü ve Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü sayılmaktadır.
Asıl görevi ülkedeki sanayi yatırımlarını artırmak olan Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nın kurulacak OSB ve İhtisas OSB Bölgeleri için tarım arazilerini koruyucu süreci işletip ilgili kurumlardan aldığı olumlu görüşlere göre yer seçimi yapması, OSB Yer Seçim Yönetmeliğinin tarım alanlarını korumak amacıyla çıkartılan yönetmeliğe göre çok daha net ifadelerle ve daha kapsamlı bir koruma içeriyor olması, toprakları korumak ve amacına uygun kullanımını sağlamakla görevli Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın, her tür ve sınıftaki tarım arazisini tarım dışı kullanıma açan dava konusu yönetmelikle bu amacından ne kadar geriye düştüğünü en çarpıcı bir şekilde ortaya koymaktadır.
Yine bu bağlamda, yukarıda da belirtildiği gibi, Yönetmeliğin 10. maddesinin son paragrafında; yukarıda belirtilen genel amaçlar için yapılan müracaatların İl Müdürlüğü tarafından inceleneceği ve alternatif olmadığı kanaatine varılırsa uygun görüş verileceği, alternatif alan tespiti halinde müracaatın İl Müdürlüğü tarafından reddedileceği, kararların gereği için ilgili kuruluşa ve hazırlanan raporla birlikte istatistik bilgi edinilmesi için Bakanlığa gönderileceği belirtilmektedir.
“Alternatif alan tespiti”, arazi yetenek sınıflamasına göre yapılmaktadır. Yukarıda da belirtildiği gibi, insan kaynakları ve teknik donanımı itibariyle bu konuda tek uzman kuruluş olan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün yer almadığı karar süreçlerinde, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı İl Müdürlüğü’nün yetkilendirilmesi, kamu yönetiminin, alternatif alan varlığının tespitindeki etkinliğini azaltacaktır.
Belirtilen gerekçelerle, Yönetmeliğin 10. maddesinin b) fıkrasında yer alan “ üretim ve depolama tesisleri ile bunlara ait ek tesisler” ibaresinin, c) ve d) fıkralarının tümü ile 10. maddesinin son paragrafının tümüyle iptali talep edilmektedir.
15. Yönetmeliğin “Plan Değişikliği Yapılmasının Esasları” başlıklı 13. maddesi; tarım dışı kullanım amaçlı istisnaları genişletmekte, plan değişikliği sürecinde plan kapsamına alınacak büyük miktarlarda arazilerin yalnızca İl Müdürlüğü’nün yetkisi ile tarım dışına çıkarılmasına zemin hazırlamaktadır.
Plan değişiklikleri istemlerinin, bilimsel verilere hakim, yerel etkilere kapalı kamu yönetimi süreçlerinde doğru olarak değerlendirilebilmesi için, Bakanlığın uygun görüşü alınması ve alınmadığı takdirde yapılan planların herhangi bir işleme gerek kalmaksızın geçersiz sayılması gerekirken, 13. madde ile 9., 10. ve 11. maddelerde getirilen istisnalar dışındaki getirilen yeni istisnalar şunlardır: “İl Müdürlüğü aşağıdaki zorunlu haller için plan değişikliği iznini verebilir: a) Planlı alan Belediye veya mücavir alanı içerisinde ise; Belediye hizmetlerinin yürütülmesi ve alt yapı tesisleri için inşa edilecek yapılara yönelik ilgili belediye tarafından yapılan arazi talepleri, b) Planlı alan Belediye veya mücavir alanı içinde veya dışında olması halinde; 1) Tarımsal üretimi teşvik etmek amacıyla kurulmuş tarımsal ürünlerin işlenmesi ve değerlendirilmesi ile ilgili entegre nitelikli sanayi tesislerinin geliştirilmesi ve rekabet gücünün arttırılması için, mevcut yapılara ilave tesislerin kurulmasına yönelik arazi talepleri, 2) Diğer sanayi tesislerinin bulunduğu planlı alanlarda; sanayi tesislerinin rekabet gücünün arttırılması için ihtiyaç duyulan, ileri teknoloji kullanımı sağlayarak üretimi artıracak ve mevcut tesislerle entegre çalışma zorunluluğu bulunan ilave tesislerin kurulmasına yönelik arazi talepleri,”
Maddenin son fıkrası ile, istisnalar hakkında Bakanlık ve Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü işbirliği içinde görüş oluşturma süreci devre dışı bırakılmakta, zorunlu haller için ihtiyaç duyulan araziler; öncelikle tarım dışı kullanım planı bulunan tesislere sınır ve düşük potansiyelli kuru tarım arazilerinden, eğer böyle bir arazi yok ise gerçek ihtiyaca cevap verecek miktarda alan mevcut planlı alana sınırı olan diğer tarım arazilerinden karşılanmaktadır.
13. maddenin b) fıkrasının 1) nolu hükmü 11. maddedeki düzenlemeleri genişleten, 2) nolu hükmü her çeşit kullanıma yönelik her türlü kural dışılığı yasallaştıran soyut kavramlar içermektedir. “Düşük potansiyelli kuru tarım arazisi”, “gerçek ihtiyaca karşılık verecek miktarda alan” ve niteliği, sınıfı belirtilmeksizin kullanıma açılma olanağı sağlanan, “mevcut planlı alana sınırı olan diğer tarım araziler” kavramları hukuk terminolojisine aykırı, her yöne çekilebilecek, esnek, keyfi davranışa yol açabilecek kavramlardır.
Ayrıca, sanayi ya da tarımsal amaçlı tesislere yönelik izinlendirme süreci, iptal talebimize konu olduğu şekilde genel maksatlar dışında bazı gerçek ve tüzel kişilerin özel maksatlarına yönelik olarak 9. ve 10. madde ile düzenlenmişken, plan değişikliklerinde ayrı ve ayrıcalıklı bir düzenlemenin yapılması yanlıştır, iyi niyetli değildir. Maddenin bu haliyle uygulanması nitelikli tarım arazilerinin toplu şekilde plan değişiklikleriyle tarım dışına çıkarılmasına yol açacaktır.
Bu nedenlerle, Yönetmeliğin 13. maddesinin ilk paragrafı hariç tüm hükümlerinin iptali talep edilmektedir.
Geçmişte tarımsal üretim bakımından kendine yeterli ender ülkelerden birisi olma konumu ile öne çıkarılan ülkemiz, 1995’ten bu yana net tarım ürünü ithalatçısı ülkeler arasına girmiştir. Bu nedenle hem ülkenin gıda güvenliğini sağlamak, hem de gelecek nesillere yaşanabilir bir yurt bırakma düşüncesi ile, tarım alanlarının titizlikle korunması, her geçen gün daha büyük bir önem kazanmaktadır. Bu çerçevede, kamu yararı dışında ve ona yabancı herhangi bir sonucu elde etmek için gerçekleştirilen ve yukarıda maddeler halinde açıklanan yönetmelik hükümleri, anayasaya, ilgili yasa hükümlerine ve “amaç” yönünden hukuka aykırıdır.
SONUÇ VE İSTEM: Yukarıda açıklanan nedenlerle, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nca 13.06.2003 tarih, 25137 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Tarım Arazilerinin Korunması ve Kullanılmasına Dair Yönetmelik” in; 3. maddesinin e), g), ı), i), j), k), m), n), o) ve ö) fıkralarının; 5. maddesinde yer alan “.. izinlendirilmesi talep edilen arazi mutlak tarım arazisi ise bu Yönetmeliğin 9, 10, 11 ve 13 üncü maddelerinde yer alan istisnalar hariç, İl Müdürlüğünce doğrudan reddedilir” ibaresinin; 6. maddesinin ikinci paragrafının tümüyle; 7. maddesinin ilk paragrafındaki “11 ve 13 üncü” ibaresinin; 8. maddesindeki “marjinal tarım arazileri içerisinden veya” ibaresinin; 9. maddesinin ilk paragrafındaki “Marjinal Tarım arazilerinden başlamak kaydıyla,” ibaresinin, b) fıkrasının tümüyle, yine e) ve f) fıkralarının tümüyle; 10. maddesinin b) fıkrasında yer alan “... üretim ve depolama tesisleri ile bunlara ait ek tesisler” ibaresinin, c) ve d) fıkralarının tümüyle, 10. maddesinin son paragrafının tümüyle; 11. maddesinin ikinci fıkrasının; 13. maddesinin ilk paragrafı hariç tüm hükümlerinin iptali ve öncelikle yürütmelerinin durdurulmasına, yargılama giderleri ve avukatlık ücretlerinin davalı idareye yükletilmesine karar verilmesini arz ve talep ederiz. 05.08.2003
Gökhan GÜNAYDIN
TMMOB Ziraat Mühendisleri Odası Başkanı
EK:
Tarım ve Köyişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan ve Tarım arazilerinin tespitinde kullanılan, “Tarım Arazileri Standartları Değerlendirme Kriterleri ve Tanımlar” kitapçığı