Yönetmelik Yağmuru

Geçtiğimiz Aralık ayı, tarımsal alanlara istenilen yağışların düşmediği kurak bir ay olmakla birlikte, tarım sektörü açısından tam anlamıyla Yönetmelik sağanağının yaşandığı bir ay oldu. Bunun nedeninin ne olduğunu anlamak için 13/6/2010 tarihli Resmi Gazete‘de yayımlanan 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu‘nun Geçiş hükümleri başlıklı Geçici Madde 1‘ine bakmak gerekiyor. Söz konusu maddede "Bu Kanunda öngörülen yönetmelikler ile uygulamaya ilişkin usul ve esaslar bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren en geç onsekiz ay içinde yürürlüğe konulur" hükmü yer alıyor. Bu süre de 13 Aralık 2011 tarihinde doluyordu. Kaplumbağa ile yarışan tavşanın, birinciliğini garanti görüp uykuya yatması gibi, Bakanlık da zamanın kaplumbağa hızı ile ilerlediğini sanıp, uykuya yatmıştı. Kanunda öngörülen süre geldiğinde de ardı ardına yönetmelikler yayımlanmaya başlandı.

Mevzuat Hazırlama Yönetmeliğini gören var mı?

17/2/2006 tarihli Resmi Gazete‘de; "Başbakanlık, bakanlıklar, bağlı, ilgili, ilişkili kurum ve kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanacak kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik, Bakanlar Kurulu kararı eki kararlar ve diğer düzenleyici işlemlerin taslak metinlerinin hazırlanmasına ilişkin usul ve esasları düzenleme" amacını taşıyan "Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik" yayımlandı. Anılan yönetmeliğin Görüş alma başlıklı 6 ncı maddesinin birinci fıkrasında " Başbakanlığa sunulmadan önce, taslaklar hakkında ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüşleri alınır" ikinci fıkrasında "Taslaklar hakkında konuyla ilgili mahallî idareler, üniversiteler, sendikalar, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile sivil toplum kuruluşlarının görüşlerinden de faydalanılır", üçüncü fıkrasında "Kamuoyunu ilgilendiren taslaklar Başbakanlığa iletilmeden önce, teklif sahibi bakanlık tarafından internet, basın veya yayın aracılığıyla kamuoyunun bilgisine sunulabilir. Bu suretle taslak hakkında toplanan görüşler değerlendirildikten sonra teklifte bulunulur", dördüncü fıkrasında ise "Başbakanlık, mutabakat sağlanamayan taslaklara ilişkin olarak ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarından doğrudan görüş alabilir" hükümleri yer alıyor. Yönetmelikteki bu açık hükümlere rağmen, Bakanlık Aralık ayındaki yönetmelik sağanağında bu hususların hiç birine uymayarak, görüş sorduğunda bildiğini okuma alışkanlığını, bu sefer hiç görüş sormadan sürdürdü.

Bakanlığın hukuk dışı bu uygulamasına Başbakanlık seyirci kalarak ortak oldu. Çünkü söz konusu Yönetmeliğin Taslakların Başbakanlığa gönderilmesi başlıklı dokuzuncu maddesinin birinci fıkrasında, "İlgili kurum ve kuruluşlardan alınması gereken görüşler tamamlandıktan sonra; a) Görüşe gönderilen taslak, b) Taslağa ilişkin görüşler, c) Görüşler dikkate alınarak düzenlenen nihaî taslak ve genel gerekçe"nin gönderilmesi zorunluluğuna yer verilmiştir. Aynı maddenin üçüncü fıkrasında ise " Birinci ve ikinci fıkralarda belirtilen hususlara ve 8 inci madde hükmüne uyulmadan Başbakanlığa gönderilen taslaklar(ın) işleme konulmayarak bakanlığına veya kurumuna iade" edileceği hükmüne yer verilmiştir. Bakanlık Yönetmeliğin ne altıncı ne de dokuzuncu maddesindeki koşulları yerine getirmediği halde, hazırlanan Yönetmelikler Resmi Gazete‘de yayımlanmıştır.    

Kamunun KHK‘ler yoluyla katılım ve tartışma süreçlerinden kaçınılarak yeniden yapılanma sürecindeki yaklaşım, tarım sektörü ile ilgili yönetmeliklerde de aynı şekilde sürdürülmüştür.

Belirsizliğin Kanunu: 5996 sayılı Kanun

5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu; Değiştirilen hükümler, Yürürlükten kaldırılan hükümler, Uygulanmayacak hükümler ve atıflar, Geçiş hükümleri, Yürürlük ve Yürütme maddeleri dâhil 50 maddeden oluşmaktadır. Yasa içinde 31 adet "Yönetmelikle düzenlenir" ifadesi yanında 27 adet "Bakanlıkça belirlenir" ifadesine yer verilmiştir.

Anayasanın 124  üncü maddesinde "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren  kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmü yer almaktadır. Bir yasanın uygulamasına ilişkin yönetmelik çıkarılmasına çoğu zaman ihtiyaç duyulmaktadır. Normlar hiyerarşisi içinde, yönetmeliklerin uygulanmasına ilişkin daha ayrıntılı bir düzenleme yapma ihtiyacı duyulursa,  bu durumda tebliğler ile bu ihtiyaç karşılanmaktadır. 5996 sayılı Kanun içinde yer alan 27 adet "Bakanlıkça belirlenir" ifadesini ise normlar hiyerarşisi içinde anlamlandırmak mümkün değildir. Bu ifade uygulamaya ilişkin belirsizliğin sürmesi anlamına gelmektedir. Bu ifadeye yönetmelikten farklı olarak yer verildiğine göre, belirlemenin yönetmelik dışında bir düzenleme ile yapılacağı anlamı çıkmaktadır. Bu durumda da belirsizliğin ortadan kalkması için "Bakanlıkça çıkarılan Tebliğ ile belirlenir" gibi bir ifadeye yer verilmesi daha doğru bir yaklaşım olurdu.

Günah çıkarma, yönetmelik çıkar

Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanı Sayın Mehdi EKER, 12 Ocak 2012 tarihinde İstanbul‘da düzenlenen, Bakanlık web sayfasında bilgisi yer alan, Gıda Güvenliğinde Yeni Bir Dönem Başlıyor temalı toplantıda 5996 sayılı Kanun kapsamında 102 adet yönetmelik çıktığı bilgisine yer verdi. Bakan EKER‘in, toplantı sonrası 14 Ocak 2012 tarihinde yayımlanan bir, 18 Ocak 2012 tarihinde yayımlanan iki adet yönetmeliği bu sayıya dâhil ettiği görülmektedir. 20 Ocak 2012 tarihli Resmi Gazete‘de yayımlanan "Bulaşıcı Hayvan Hastalıkları ile Mücadelede Uygulanacak Genel Hükümlere İlişkin Yönetmelik" de dâhil edildiğinde, 5996 sayılı kanun kapsamında çıkarılan yönetmelik sayısı 103‘e ulaşmış olacak.

5996 sayılı Kanun sonrası ilk çıkan Yönetmelik 1 Ekim 2010 tarihli Resmi Gazete‘de yayımlanan Kontrol Laboratuvarlarının Kuruluş, Görev, Yetki ve Sorumlulukları ile Çalışma Usul ve Esaslarının Belirlenmesine Dair Yönetmelik"tir. Bakanlığın 5996 sayılı Kanunun yayımlandığı 13.06.2010 tarihi sonrası Tarım ve Köyişleri Bakanlığı adını taşıdığı dönemde 97 adet yönetmeliği yayımlanmıştır. Yayımlanan bu yönetmeliklerden 21 adeti 5996 sayılı Kanunun dayanak alındığı düzenlemelerdir.

4 Eylül 2011 tarihide yayımlanan Tavuk Vebası Hastalığına Karşı Korunma ve Mücadele Yönetmeliği ile Yalancı Tavuk Vebası Hastalığına Karşı Korunma ve Mücadele Yönetmeliği Bakanlığın Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı adıyla çıkan ilk yönetmelikleri olup, 20 Ocak 2012 tarihine kadar toplamda 89, 5996 sayılı kanun kapsamında ise değişiklikler hariç 81 adet yönetmelik yayımlanmıştır.

Bakanlık, 16 ay içinde 5996 sayılı Kanun kapsamında çıkardığı 103 yönetmelik ile en kısa sürede en fazla yönetmelik çıkarma, 2011 Aralık ayında çıkardığı 66 yönetmelik ile de  bir ay içinde aynı kanun kapsamında en fazla yönetmelik çıkarma rekorları yanında, 17 Aralık 2011 tarihinde yayımlanan 11 Yönetmelik ile bir günde en fazla yönetmelik çıkarma rekorlarının sahibi oldu. 29 Aralık 2011 tarihli 3. mükerrer Resmi Gazete‘de yayımlanan 10 yönetmelik ile de rekorunu çeşitlendirdi. Bakanlığın bu rekoru için diğer kanunlarına dayanılarak çıkarılan veya değişiklik yapılan yönetmelikler hesaba dahil edilmemiştir.  

Havada bulut, bilmiyorsan unut!

Bakanlık bu kadar çok sayıda yönetmelik çıkarınca kendi yönetmeliklerini de takip edemez hale geldi. 8 Ekim 2011 tarihli Resmi Gazete‘de; Ev ve Süs Hayvanlarının Üretim, Satış, Barınma ve Eğitim Yerleri Hakkında Yönetmelik yayımlandı. Ancak Bakanlık aynı kapsamda olan 28/4/2000 tarihli Resmî Gazete‘de yayımlatmış olduğu Ev ve Süs Hayvanları Satış, Barınma ve Eğitim Yerlerinin Kuruluş, Açılış, Ruhsat, Çalışma ve Denetlenme Usul ve Esaslarına Dair Yönetmeliği olduğunu unutmuştu. Yapılan uyarılar sonucu bu unutkanlığın farkına vararak 40 gün kadar sonra varıp, 16 Kasım 2011 tarihinde söz konusu yönetmeliği iptal eti.

Bakanlık tarafından 16.02.2010 tarihli Resmi Gazete‘de Su Ürünleri Alanında Faaliyet Gösteren Gemilere İlişkin Hijyen Kuralları Yönetmeliği yayımlandı. Bu yönetmelik içinde yer alan düzenlemelere, 27 Aralık 2011 tarihinde yayımlanan Hayvansal Gıdalar İçin Özel Hijyen Kuralları Yönetmeliğinde yer verildi. Ancak Bakanlık bir önceki yönetmeliğinden haberdar olmasa gerek, o yönetmeliği yürürlükten kaldırmayı unuttu. Su Ürünleri Alanında Faaliyet Gösteren Gemilere İlişkin Hijyen Kuralları Yönetmeliğini ne zaman yürürlükten kaldırmayı akıl edeceğini merakla bekliyoruz.

Meclisten aldım bir tane, Bakanlığa getirdim 103 tane (!)

5996 sayılı Kanun kapsamında çıkarılan yönetmelik sayısına bakıldığında şaşırmamak elde değil. İnsanın aklına ilk başta, "bu alan ne kadar boşmuş, işler nasıl yürüyormuş" sorusu geliyor. Ancak yönetmeliklere sadece isim bazında bile bakıldığında, şaşkınlık daha da fazla artıyor.

"Patates, sen neymişsin" başlıklı yazımızda  "Benzer konuları aynı mevzuatlar içinde toplamak yerine, her akla geleni mevzuat haline getirmek, aynı konuda benzer yönetmelikler çıkarmak, 2011 yılı için verdiğimiz örneklere bakılıp, bu yılın modası (!) gibi algılanmamalıdır. Ya da Bakanlıkta çıkarılan her yönetmelik için prim mi alındığı sorusu akla gelmemelidir" şeklinde bir saptamamız yer almıştı. Yeni çıkan yönetmelikler bu saptamamızı bir kez daha haklı çıkarıyor. (Söz konusu yazıya aşağıdaki linkten erişmek mümkündür:

http://www.zmo.org.tr/genel/bizden_detay.php?kod=16902&tipi=5&sube=0) 

Bilimsel bir çalışma, aynıların ve ayrıların gruplanacağı bir sınıflamaya sıklıkla başvurur. Bilimi rehber edinmek durumunda olan Bakanlığın aynı yöntemi çıkardığı yönetmeliklerde de esas alması beklenirken, böyle bir dikkatin olmadığı görülmektedir. Aynı konuyu veya alanı düzenlemek için farklı yönetmelikler hazırlanmıştır. Bir başarı gibi sunulan çıkarılan yönetmelik sayısı, bu nedenle bir başarının değil kaosun göstergesidir. Bakanlık bürokrasisi, sentez yaparak aynı konuları birleştirmek yerine, işin kolayına kaçmış, parçalardan bütünü oluşturma yoluna gitmemiştir.

5996 sayılı Kanun; 5393 sayılı Belediye Kanunu, 1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu, 1262 sayılı İspençiyari ve Tıbbî Müstahzarlar Kanunu, 5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu ile 6343 sayılı Veteriner Hekimliği Mesleğinin İcrasına, Türk Veteriner Hekimler Birliği ile Odalarının Teşekkül Tarzına ve Göreceği İşlere Dair Kanununun bazı maddelerinde değişiklik yapmıştır. Değişiklik yapılan bu kanunlar dışında daha önemli olarak; 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun, 3285 sayılı Hayvan Sağlığı ve Zabıtası Kanunu, 6968 sayılı Ziraî Mücadele ve Ziraî Karantina Kanunu, 1734 sayılı Yem Kanunu ve 4631 sayılı Hayvan Islahı Kanunu olmak üzere beş adet kanun yürürlükten kaldırılmıştır. Kanunun hazırlık ve görüşme süreçlerinde tarımla ilgili düzenlemelerin bir arada olmasının amaçlandığı sıklıkla vurgulanmıştır. Kanunun çıkarılması sırasında gösterilen bu yaklaşımın, kanunun uygulanmasını gösterir yönetmeliklerde göz önüne alınmamış olmasını anlamak zordur.

Çok sayıda yönetmelik çıkarılmış olması uygulamada sorunları da beraberinde getirecektir. Olaylara daha makro düzeyde bakması gereken Bakanlık merkez teşkilatındaki her birim kendi hazırladığı düzenleme ve uygulamasına odaklanacak, bu düzenlemenin ilgili olduğu düzenlemelerle olan ilişkisini kurmayacaktır. Bakanlık teşkilatını bir huniye ve Bakanlık merkez teşkilatını da huninin ağzına benzetirsek, huninin ağzından geçen yönetmelikler, huninin ucu olan taşradaki il ve ilçe örgütlerinde hepsi bir araya gelecektir. Merkezin uzağında, ancak uygulamanın merkezinde olan taşra teşkilatı büyük bir mevzuat karışıklığı ile karşı karşıya kalacaktır.   

Elli maddeden oluşan bir kanundan, madde başına şimdiden iki yönetmelik çıkarılmış olmasının garipliği ortadadır. Bu yönetmeliklerin birbirleri ile ilintisinin ve içeriğinin bilinmesinden vazgeçtik, isimlerinin bile bilinmesi mümkün değildir. Her yeni yapılanmada balık hafızasına dönüşen kurumsal bir hafızanın olduğu göz önüne alınacak olursa, yakın bir zamanda yeni yapılacak düzenlemeler nedeniyle ortaya karmaşa çıkacağını söylemek için kâin olunması gerekmemektedir.           

Akraba yönetmelikler

Bakanlık tarafından 5996 sayılı Kanun kapsamında yayımlanan yönetmeliklere ilişkin isim bazında bile yapılacak bir incelemede, akla gelen ilk soru, bu yönetmeliklerin niçin birleştirilmediği olacaktır. Aşağıda bu kapsamda yönetmeliklerin isimleri üzerinden yapılan gruplamalar yer almaktadır. İncelemenin içerik esas alınarak yapılması durumunda, bir araya getirilmesi gereken yönetmeliklerin çok daha fazla olacağı konusunda hiçbir şüphemiz bulunmamaktadır.

Çizelgede yer alan yönetmeliklerden Atların Enfeksiyöz Anemisi Hastalığına Karşı Korunma ve Mücadele Yönetmeliği, Şarbon Hastalığına Karşı Korunma ve Mücadele Yönetmeliği, Ruam Hastalığına Karşı Korunma ve Mücadele Yönetmeliği ve Durin Hastalığına Karşı Korunma ve Mücadele Yönetmeliğine ilişkin yapılacak bir incelemede, her biri 11-14 arasında değişen maddeden oluşan bu yönetmeliklerin Hastalık tespit edilmesi halinde alınacak önlemler başlığını taşıyan 7 nci ve Karantinanın/kordonun kaldırılması başlıklı 9 uncu maddesi dışındaki tüm maddelerinin nerede ise aynı olduğu görülecektir. (Karşılaştırma için bakınız Ek-1)

 Aynı şekilde Sığır Cinsi Hayvanların Tanımlanması, Tescili ve İzlenmesi Yönetmeliği ile Koyun ve Keçi Türü Hayvanların Tanımlanması, Tescili ve İzlenmesi Yönetmeliğine ilişkin karşılaştırma için bakınız Ek-2

Gıda kodeksi ile ilgili 29 Aralık 2011 tarihli 2. Mükerrer Resmi Gazete‘de dokuz adet yönetmelik yayımlanmıştır. Yukarıdaki çizelgede yönetmeliklerin sonunda parantez içinde verilen rakamlar, yönetmelikteki madde sayısını göstermektedir. Her yönetmeliğin sadece amaç, dayanak, yürütme ve yürürlük gibi 4 maddesinin aynı olduğu bile göz önüne alınsa, Bakanlığın yönetmelik çıkarma gayreti (!) daha iyi anlaşılabilecektir.

14 maddeden oluşan Bal Arılarının Amerikan Yavru Çürüklüğü Hastalığına Karşı Korunma ve Mücadele Yönetmeliği ve 11 maddeden oluşan Bal Arılarının Küçük Kovan Kurdu ile Tropileaps Akarı Hastalığına Karşı Korunma ve Mücadele Yönetmeliği incelendiğinde,  her iki yönetmeliğin Bal Arıları ile ilgili Yönetmeliğin  Temel Petek Üretim Yerleri, Teşhis Yöntemleri ile Teşhis Kılavuzu başlıklı dördüncü bölümü dışındaki diğer maddelerinin tamamına yakın denebilecek, çok büyük kısmının aynı olduğu görülecektir. Arıcılık Yönetmeliği 21, Bombus Arısı Yönetmeliği ise 14 maddeden oluşmaktadır. (Karşılaştırma için bakınız Ek-3)

Parantez içindeki sayılar, yönetmelikteki madde sayısını göstermektedir.